批準成立國家管網公司文件已經下發

2019-7-11 9:56:32 人評論 次浏覽 分類:政府信息

201962621世紀經濟報道,醞釀許久的國家管網公司成立文件或已經下發到地市一級。

2016年《關于深化石油天然氣改革的若幹意見》在征求意見過程中就曾提出,抓緊研究制定實施方案,分步推進國有大型油氣企業的幹線管道獨立,組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管道公司,實現管輸和銷售分開以保障公平接入。

20181220日,中國石化集團經濟技術研究院發布《中國能源化工産業發展報告》稱,新成立的國家管網公司将顧應我國現行國企改革思路,由管資産向管資本轉變。新管網公司将三大石油公司剝離的管道資産轉入後,将課求資本化、證券化,通過上市廣泛引入社會資本,加大管網投資建設力度。

預計新管網公司的建立将分三階段進行。首先,中國石油、中國石化及中國海油将旗下管道資産及員工剝離,并轉移至新公司,再按各自管道資産的估值厘定新公司的股權比例;随後,新管網公司獲注入資産後,拟引入約50%社會資本,包括國家投資基金及民營資本,新資金将用于擴建管網;最後,新管網公司将尋求上市。

2019319日,中共中央總書記、國家主席習近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議,會議審議通過了8份文件,其中之一為《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》。

會議強調,推動石油天然氣管網運營機制改革,要堅持深化市場化改革、擴大高水平開放,組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司。

會議還強調,要推動形成上遊油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下遊銷售市場充分競争的油氣市場體系,提高油氣資源配置效率,保障油氣安全穩定供應。

3月以來,國家層面對國家管網公司的成立釋放了不少信号。

35日,國家能源局在官網發布了關于印發《石油天然氣規劃管理辦法》(2019年修訂)的通知。該辦法稱,将跨境、跨省幹線原油、成品油、天然氣管道納入國家石油天然氣規劃,并提出按照全國一張網的理念優化布局,統籌協調沿線經濟發展,突出近期、兼顧長遠、整體規劃、分步實施,提升管網輸送能力,擴大管網覆蓋範圍,加強管網互聯互通,及時消除管輸瓶頸。

全國一張網的理念,與成立國家管網公司的思路不謀而合。39日,國務院國資委主任肖亞慶在第十三屆全國人大二次會議上表示,2019年,國資委要以管道公司的組建為契機,深化油氣領域的改革。

中國能源報刊文稱,未來國家管網公司成立運營後将面臨以下七大問題或挑戰:

管網建設的壓力

管網資産剝離之前,以中石油為代表的油氣企業内部運行模式是上下遊一體化的,各闆塊共擔風險、共享收益,管網建設的巨大資金來源可以通過上遊勘探開采和下遊銷售的利潤來補充。國家管網公司成立後,管網建設的壓力從原來的多家企業轉移到單一企業上來。作為獨立存在的主體,如果将國家管網公司的管輸費定得過低,則經營壓力過大,管網建設資金得不到保障;如果定得過高,又不利于下遊天然氣的消費。

天然氣市場供求矛盾

天然氣市場供求具有明顯的以産定需以運定銷特點,在一體化運行模式下,可以通過企業集團内部統一控制和協調,比較容易保持供需的基本平衡。國家管網公司成立後,上遊油氣田、中遊管網公司和下遊終端銷售可能會追求各自收益的最大化,可能導緻上中下遊發展不協調,市場供求矛盾将會更加突出。此外,随着市場化改革的推進,市場主體更多,市場交易方式更多,供求機制由少對多轉向多對多,可能會出現供氣方或需求方違約的情況,從而加劇市場供求矛盾,市場供不應求或者供大于求或将成為常态。

保供責任劃分的問題

随着我國居民用氣規模的提升,天然氣準公共性特征更加明顯,社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運行模式下,民生保供的責任主要由國内少數幾家油氣央企來承擔,在強大的政治責任和社會責任的壓力下,經常會不惜一切代價保供。國家管網公司成立後,市場主體增多的同時,将會追求更多的經濟效益,這就可能帶來保供責任如何劃分以及出現上遊供氣企業、城市燃氣企業與管網公司之間相互推卸保供責任的問題。

此外,由于目前國内工商業氣價高于居民氣價,進口氣價與終端銷售價格倒挂導緻巨大虧損等問題尚未得到根本性解決。未來随着市場化改革的推進,現有油氣企業失去中遊管道運輸業務,主要利潤來源集中于上、下遊。如果居民用氣價格不能随上遊變化而順利傳導下去的話,上遊供氣企業将會面臨巨大的虧損壓力,對擴大天然氣供應不利。

管網公司壟斷行為的監管

管網環節是自然壟斷環節,上遊供氣和下遊用氣環節屬于競争環節業務。國家管網公司成立,将之前從屬于多家企業的壟斷環節業務集中于一家公司,壟斷性更加集中。管網公司可以獨立決策管網的投資建設、氣源的調配、擴張收購等業務,可能成為天然氣産業鍊中話語權最重的一方。這時候就需要政府對管網公司進行準确定位,并加強經濟性、社會性和安全性監管。其次,作為壟斷性企業,其成本、價格以及公平開放的行為等都必須受到政府和社會的監督,能公開的信息都必須公開。如果監管不到位的話,容易誘發道德風險。

與省管網公司的關系

目前全國有21個省組建了省級天然氣管網公司,由于各地情況不同,所組建的省管網公司的股權性質、業務也有很大的差别。從國家管網公司和油氣改革角度來說,未來省管網公司一起并入國家管網公司,形成全國一張網肯定是最優選擇。但由于各省複雜紛繁的省網公司股權背景,要想将省管網公司都并入國家管網公司是一件十分艱辛而困難的事,這其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業等多方面、多角度的博弈問題。另外,其中不少省管網公司是獨立上市公司或者是上市公司的下屬公司,如果要合并,相關上市公司股東利益如何得到有效保護也是一個巨大難題。

現有資産剝離和處置問題

由于新組建的管網公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下幹線管道資産及員工剝離,并轉移至新成立的管網公司來,不同于其它新組建一家全新的公司,必須要面臨現有資産剝離和處置的問題。而現有資産的評估、剝離、劃轉或收購難度大、周期長,特别是大部分管網企業已引入社會資本進行混合所有制改革,資産涉及的主體多,進一步增加剝離難度。此外,三大石油公司均為上市公司,将管網從現有公司中剝離出來,還會涉及到與投資者關系的處理,可能還會面臨境外投資者的質詢。

進口氣價倒挂問題

我國天然氣定價機制存在的問題之一就是進口氣價格與天然氣門站價格倒挂。根據海關總署數據,2017年土庫曼斯坦、烏茲别克斯坦、哈薩克斯坦全年的進口平均單價分别為每立方米約合1.341元、1.262元、1.092元,緬甸氣平均進口單價為2.346/立方米。另外,今年年底要通氣的俄羅斯管線所對應的氣源價格大概在2.4-2.7/立方米左右。另一方面,在目前公布的全國各省市門站價中,平均門站價格遠遠低于緬甸和俄羅斯的進口氣價格。由于進口氣價倒挂所導緻巨大虧損,一直都是在中石油内部消化或承擔。如今國家管網公司成立,正常來說,進口氣合同肯定還是在中石油身上,但這部分虧損是直接轉嫁給國家管網公司還是繼續由中石油消化或者從國家層面進行财政補貼,需要拿出解決的辦法。

中石油在中國油氣長輸管道方面的不可撼動的絕對地位。數據顯示,截至2017年末,國内油氣長輸管道總裡程累計約為13.31萬公裡,其中,中石油國内運營的約占總裡程65%,中石化占比在15%,中海油的管道裡程最短,且主要集中在天然氣領域。

劉廣彬表示,對中石油的影響短期内肯定是存在的,中石油的天然氣業務,整體不是特别樂觀,處于虧損的狀态,但管道運營闆塊是其天然氣業務中最為盈利的闆塊,每年的盈利水平在100-200億元左右。“将管道從中石油剝離出來,對于中石油而言,相當于割肉,如果将這部分拿走,中石油天然氣闆塊虧損可能更為嚴重。”劉廣彬進一步解釋說,“中石油也可以更好的去利用國家管網公司平台,此前中石油雖然已經占據了國内60%以上的市場份額,但有一些地方仍是鞭長莫及,如東南沿海地區,中海油的液化天然氣所占市場份額更大,更具有話語權的,西南地區中石化的話語權也很強,成立國家管網公司後,你中有我我中有你,并不僅僅意味着中石油失去60%的管道市場份額,同時也擁有對另外剩餘市場份額進一步挖掘的可能性。”劉廣彬繼續分析,“中國天然氣市場每年出現供需缺口時,并非中國的供應量跟不上,而是由于局部地區、局部時間經常會出現極大的峰谷差距,暫時沒有找到恰當的解決方案,最考驗的就是調度能力,能夠果斷将一些相對富裕地區的天然氣提前儲備好或準備好運輸到存在缺口的地區,做好預警工作,需要一批有相當豐富工作經驗的工作人員、有宏觀或大局意識的領導來操作才能夠實現。“

“國家管網公司成立初期,可能還是先以調研學習為主,接手業務應該是一部分、一部分推進,先把目前納入到國家管網公司内的管道運營情況、所面臨的市場環境、未來所面臨的困難和挑戰摸清楚,然後全面接手業務可能會更具可行性。”

對于下遊用戶更關心的問題,國家管網公司是否能夠抓緊将管道租賃業務打開。劉廣彬認為,打開管道租賃業務應該需要更長時間。“國家管網公司的優先業務應該是保供,此前發改委的文件中也提及,在管道運輸能力富餘的情況下再考慮開放租賃等,所以先把保供工作解決,甚至經曆一個冬季保供考驗,再說租賃問題也不遲。”(石油觀察家)

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